«Людям очень не нравится, когда управление осуществляется при помощи указов, без публичного обсуждения», — утверждал кандидат Макрон в 2016 году. И сегодня, вслед за указами, изданными президентом сразу же после его водворения в Елисейском дворце, глава государства собирается использовать тот же приём в отношении SNCF. Метод, минующий обсуждение, избранный Макроном для проведения реформ, является не только проявлением чрезмерной авторитарности. Указы, на основе которых могут произойти серьёзные изменения в стране, готовятся в обстановке секретности (ведь ничто не обязывает раскрывать точное содержание документов до представления их в Совете министров) и противоречат принципам демократии. Эммануэль Макрон извлекает пользу из «секретных обсуждений в правительстве», разрешённых конституцией (в той ее части, где говорится об указах), пытаясь «дать анестезию» общественному движению. Президент считает, что дебаты в парламенте по такому взрывоопасному вопросу должны носить краткосрочный характер (так будет лучше для страны). Давайте разберёмся.
Удобным ли способом управления является непрозрачная система? Применение указов для реформирования SNCF, о котором объявило правительство Филиппа, хотя и не входило в программу кандидата Макрона, но обладает одним пикантным достоинством — эта процедура позволяет правительству работать секретно и сыграть на эффекте неожиданности, избежав неудобства публичного обсуждения. Председатель центристской группы в Сенате Эрве Марсей, которого цитирует «l’Opinion», говоря о внесении поправок в конституцию, утверждает, что секретность весьма распространена в правительстве и никакая информация не доводится до парламентариев «в письменном виде. Это позволяет Эммануэлю Макрону никогда не подставляться. Он может отрицать всё, если его будут упрекать в невыполнении взятых на себя обязательств».
Удобный способ проводить непопулярные реформы
Ещё в 2015 году для решения проблем, связанных с такой бесспорно сложной темой, как «диалог по вопросам окружающей среды», возникшей после трагической гибели молодого гражданского активиста Реми Фресса и споров, вызванных крупномасштабными работами и модернизацией, молодой министр Макрон, который тогда только пришёл в Берси,[1] прибегал… к указам. Они были ратифицированы Сенатом только этой зимой. Кто бы стал возражать против предварительного «разминирования» при осуществлении крупных проектов по строительству аэропортов или плотин? Но дьявол кроется в деталях: необходимо, чтобы не менее 10 000 граждан были согласны c определёнными сроками, 500 000 человек подписали бы петицию о переводе местного проекта на общенациональный уровень или запрос об этом подали бы 60 парламентариев. Только при таких условиях Государственная комиссия по общественной дискуссии (ГКОД) может начать работу по информированию населения. Так можно отбить всякую охоту что-либо предпринимать.
Для того чтобы понять, насколько выгодно правительству издавать законы посредством указов, рассмотрим в упрощённом формате кое-какие тонкости. Отныне использование указов для проведения глубоких реформ заняло в арсенале возможностей, предоставляемых конституцией, стратегическое место. За редким исключением, как в случае осеннего указа по договорному праву, правительство может делать некоторые уступки оппозиции, в данном случае – правым в Сенате. Указ – это, скорее, закон, полностью подготовленный и проводимый правительством, без участия депутатов и сенаторов. Большинство считает, что их используют исходя из практических соображений: это способ перевести во французское правовое поле европейские директивы, не рискуя, например, быть обвинёнными Судом Европейского союза (СЕС) в проволочках. Кроме того, это ещё и способ проводить непопулярные реформы, не оглядываясь на парламент, как в случае со статьей 49-3 конституции. Юридически указ имеет замечательный статус: не нужен ни отчёт, ни предварительное парламентское мнение, парламентарии не могут заявить, что желают ознакомиться с деталями или внести исправления. Никто не обязан предоставлять сравнительную таблицу до и после введения закона. Ничто не обязывает правительство предать гласности мнение Государственного совета о проекте уполномочивающего закона, который в неукоснительном порядке должен предварять указ и отражать его содержание в самых общих чертах (в любом случае). Окончательная ратификация указа происходит спустя длительный период времени и представляет собой лишь чистую формальность. По мнению эксперта по конституционному праву Жан-Эрика Гикеля, скорость реализации и секретность подготовки, даже в случае «возникновения вопроса об официальном обсуждении его содержания с профсоюзными организациями», имеют и другой плюс: для профсоюзов и общественных организаций инициировать гражданскую дискуссию и мобилизовать общественные силы против проекта, который преднамеренно подаётся как нечто неопределённое, из-за отсутствия информации становится делом отнюдь не лёгким.
Макрон готов обойтись без поддержки своего законодательного большинства
Материалы, касающиеся подготовки указов, не подлежат даже передаче в Комиссию по доступу к управленческим документам (КДАД), поскольку они попадают под гриф «секретные правительственные обсуждения». Довольно расплывчатая формулировка, дающая возможность исключить практически любой взаимообмен между администрациями. Впрочем, об этом сообщает и сама КДАД: по заявлениям об обеспечении прозрачности в 2017 году было возбуждено 8000 дел (вдвое больше, чем в 2015 году). «Макрон предлагает совершенно противоположное: отстранить граждан от решений и сократить число национальных представителей и даже местных депутатов, чтобы руководить в технократической и авторитарной манере», – с сожалением отметила в пятницу на страницах «l’Humanite» председатель группы CRC (коммунисты, республиканцы, граждане и экологи) в Сенате Элиан Ассасси. Специалист по конституционному праву Анн Левад, придерживающаяся резко правых взглядов, напротив, полагает, что сложившаяся ситуация даёт возможность «создать или подумать над созданием нового баланса функций парламента».
В условиях «open data» (открытых данных) президент, который хотел сделать из страны «национальный стартап», постепенно начинает использовать затёртые методы своих предшественников, эксплуатировавших «золотые жилы» конституции. Новое же заключается в том, что Макрон готов обойтись без поддержки своего законодательного большинства, которое довольствуется тем, что наблюдает за прохождением текстов, обеспечивая ему равновесие сил Пятой Республики. «Я решаю, он исполняет», – объявил Жак Ширак о своем министре внутренних дел Николя Саркози в 2004 году. Сейчас эта короткая фраза применима ко всему парламенту в целом.
Фото: Denis Allard/REA. Оригинал статьи: https://humanite.fr/elysee-pour-gouverner-heureux-emmanuel-macron-gouverne-cache-651474
Лионель Вентюрини
[1] Министерство экономики и финансов – прим. ред.