Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев отметило своё семидесятилетие. УВКБ было создано с целью урегулирования проблемы беженцев от Второй мировой войны с бюджетом всего в 300 000 долларов. В 2019 году бюджет организации составил рекордные 8,7 млрд долларов.
Со дня своего создания 14 декабря 1950 года УВКБ, считавшееся тогда временной организацией, оказывает помощь беженцам и мигрантам. За минувшие 70 лет проблема достигла мирового масштаба, а кризис вокруг приёма переселенцев существенно осложняет задачу.
«Каждый человек вправе свободно перемещаться и выбирать место жительства в границах государства, а также покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться обратно», – говорится в принятой в 1948 году Всеобщей декларации прав человека. Однако во всём мире люди, вынужденные покинуть родину, спасаясь от диктатуры, гражданской войны или политических преследований, нередко сталкиваются с плохим отношением, а границы стран, в которые стремятся беженцы, часто оказываются для них закрытыми.
Сегодня в мире насчитывается свыше 70 миллионов беженцев. Это самый высокий показатель за все послевоенные годы. В декабре 1950 года в ООН было создано Управление Верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ ООН), а в 1951 году принята Женевская конвенция, которая определяет статус беженцев и основания для предоставления им права на убежище. УВКБ несёт ответственность за соблюдение положений этого документа. Первоначально конвенция касалась только беженцев, ставших таковыми в результате Второй мировой войны. Но с 1971 года и по сегодняшний день она распространяется на всех переселенцев во всём мире. В частности, Управление присваивает статус беженца УВКБ людям, которые соответствуют определённым критериям, занимается их делами, работает с лагерями беженцев, распространяет информацию для привлечения внимания к существующей проблеме и пытается повлиять на власти государств с целью принятия решений, облегчающих положение беженцев.
При создании УВКБ, бюджет которого первоначально ограничивался 300 000 долларов в год, правительство США, с недоверием относившееся к любым наднациональным структурам, не одобрило этот шаг и выразило надежду на то, что это будет временная организация, со сроком работы не более чем три года, недееспособная, с очень ограниченными полномочиями и бюджетом. В 1950-е годы, в период «холодной войны», определение беженцев, сформулированное УВКБ, носило отпечаток западных концепций: под ней подразумевались лица, покидавшие государства коммунистического лагеря. В то время деятельность УВКБ ограничивалась Европой и носила политический характер. Например, УВКБ пришло на помощь почти 200 000 венгров, которые выехали из своей страны в 1956 году, после подавления советскими войсками волнений в Будапеште и принятия венгерским руководством решения о выходе из Варшавского договора. Этих людей приветствовали на Западе.
Впоследствии деятельность УВКБ распространилась на весь мир, поскольку такое явление, как беженцы, затронуло Азию, Африку (из-за конфликтов, последовавших после освобождения от колониальной зависимости) и Латинскую Америку, жители которой спасались от диктаторских режимов. В 1960-х–1970-х годах УВКБ принимало участие в операциях по экстренному оказанию гуманитарной помощи населению Тибета и индийской Бенгалии, а также беженцам из Бангладеш во время войны за освобождение 1971 года.
На протяжении многих лет, по словам бывшего сотрудника ведомства, «коллектив УВКБ отличался сплочённостью, идеализмом и великодушием. Это была эпоха мая 1968 года и “Врачей без границ”. А потом всё изменилось».
В 1970-х годах, после войны во Вьетнаме и массового исхода беженцев из Юго-Восточной Азии, УВКБ совместно с вьетнамским правительством разработало «программу упорядоченной миграции» – комплекса двусторонних мер, дававших вьетнамцам возможность обосноваться в принимающих странах. Инициативу поддержали свыше сорока государств. В эти же годы миллионы беженцев из Мозамбика, Гвинеи-Бисау и Бангладеш получили поддержку УВКБ.
В 1989–1990 годах Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев помогло 45 000 беженцев вернуться в Намибию: в то время страна получила независимость и переживала период реформ. Эта была первая программа репатриации после окончания «холодной войны». В 1990-х годах УВКБ оказало содействие 15 миллионам беженцев по всему миру, только из бывшей Югославии выехало 4 миллиона человек.
В конце 1990-х годов в Пакистан хлынул поток афганских беженцев, который власти страны оценили как самый массовый в мире. В то время УВКБ переживало тяжелейший финансовый кризис: в 1989 году дефицит бюджета организации достиг 30 миллионов долларов (общий объём бюджета в то время составлял 1 миллиард долларов в год). При этом ведомство решало проблемы беженцев из Чечни, Восточного Тимора и т.п. В 2012 году Верховный комиссар ООН по делам беженцев Антониу Гутерриш с удовлетворением сообщил, что «благодаря помощи УВКБ и стран региона почти 6 миллионов афганцев (25 % населения этой страны) смогли вернуться домой в рамках программы добровольной репатриации».
Однако в различных уголках земного шара ситуация остаётся крайне напряжённой. Так, многие гаитянцы были выдворены из Доминиканской Республики, куда они приехали в поисках лучшей доли, ведь уровень жизни в этой стране выше, чем у них на родине. По данным Amnesty International, за 2015–2016 гг. свыше 40 000 человек подверглись насильственной депортации на Гаити.
С годами бюджет УВКБ увеличивался, достигнув в 2019 году рекордной суммы в 8,7 миллиарда долларов. Но сегодня многие богатые страны хотят сократить фонд УВКБ, не желая отчислять довольно большие взносы (их размер пропорционален ВВП каждого государства). Например, в 2012 году наблюдатель от Европейского Союза призвал УВКБ «и дальше прикладывать усилия для более эффективного расходования своих ресурсов», и «расширять список жертвователей, активнее привлекая частных инвесторов к пополнению бюджета». Япония также настаивает на сокращении бюджета организации.
Ещё одним направлением работы УВКБ является сокращение числа лиц без гражданства по всему миру. В декабре 2018 года Генеральная ассамблея ООН приняла резолюцию, в которой с удовлетворением сообщила об увеличении числа стран, присоединившихся к Конвенции 1954 года о статусе апатридов и к Конвенции 1961 года о сокращении случаев безгражданства.
В 1990-х годах УВКБ скорректировало, а точнее, радикально изменило свою доктрину. Как отмечают специалист по демографии Люк Легу и юрист Марио Беттати, если во время «холодной войны» УВКБ настаивало на праве каждого человека покинуть свою страну (в частности, по идеологическим соображениям, чтобы поддержать тех граждан Восточного блока, которые хотели переехать на Запад), то по окончании этого периода оно делало более отчётливый акцент на праве остаться на родине и не подвергаться перемещениям. Такое изменение доктрины было необходимо для того, чтобы привести её в соответствие с широко распространённым в западных странах враждебным отношением к приезжим.
Когда УВКБ возглавила Садако Огата, организация стала уделять внимание не столько праву мигрантов на убежище, сколько укреплению международной безопасности, поскольку беженцы рассматривались как потенциальная угроза политической, экономической, социальной и экологической безопасности. Кроме того, с учётом концепции «климатические беженцы», специалисты УВКБ всё чаще высказывают мысль о том, что таким людям надо оказывать помощь в стране происхождения и не давать разрешение на выезд. Таким образом, доктрина УВКБ сместилась с защиты «права на выезд», следствием которого является предоставление убежища, на «право остаться», которое предполагает закрытие потенциальных принимающих стран. В настоящее время приоритетом в работе УВКБ стало содействие добровольному возвращению на родину.
В сентябре 2016 года, во время проведения саммита по проблемам беженцев и мигрантов, Генеральная ассамблея ООН приняла Нью-Йоркскую декларацию. В этом документе, одобренном единогласно, представители 193 стран-членов ООН подтвердили важность специального режима защиты беженцев, введённого ООН в 1951 году одновременно с Конвенцией о беженцах, которая определяет право на убежище и устанавливает основополагающий принцип запрета на принудительную высылку, «согласно которому беженец не должен возвращаться в страну, где его жизнь и свобода подвергаются серьёзной опасности». Государства-члены ООН ещё раз подтвердили наличие особых прав беженцев, обязались преумножить усилия по их защите и найти долгосрочные решения этой проблемы, как того требует Конвенция 1951 года. Они выразили готовность искоренять глубинные причины, побуждающие людей к вынужденным перемещениям, и оказывать содействие беженцам и тем, кто их принимает.
В декабре 2018 года Генеральная Ассамблея ООН приняла так называемый Глобальный пакт (Пакт Марракеша) о безопасной, упорядоченной и законной миграции, вызвавший бурное осуждение со стороны ультраправых во многих странах Запада, по поводу которого распространялось представление о том, что он открывает возможности для неконтролируемого притока мигрантов. На самом же деле этот документ носит рекомендательный характер, в нём перечислены 23 направления работы по «улучшению сотрудничества в сфере международной миграции» и сказано о необходимости регулярного созыва Глобального форума по вопросам беженцев.
В декабре 2017 года по инициативе Дональда Трампа США вышли из пакта. Их примеру последовали Италия, Австрия, Болгария, Венгрия, Польша, Чехия, Словакия, Эстония, Латвия, Швейцария, Австралия, Израиль и Доминиканская Республика. В итоге пакт подписали 164 государства. На самом деле Глобальный пакт не только не открыл дорогу для бесконтрольной иммиграции, но и представлял собой минимальное соглашение о том, как следует вести себя с переселенцами. Некоторые правозащитные ассоциации (например, Amnesty International) критиковали документ за половинчатость перечисленных в нём положений, недостаточных для защиты прав мигрантов (в частности, документ не запрещал изолировать их от общества).
Что же касается вопроса о беженцах, то Глобальный пакт предусматривал ослабление давления на принимающие государства, расширение доступа к долгосрочным способам решения проблемы в странах переселения, повышение независимости вынужденных переселенцев и содействие в возвращении на родину при наличии необходимых для этого условий.
После обретения независимости странами Африки возникли массовые потоки беженцев. Например, гражданская война в Анголе (1975-2002 гг.) унесла жизни более 500 000 человек и стала причиной исхода 4 миллионов вынужденных переселенцев. Гражданская война в Мозамбике (1977–1992 гг.), унёсшая жизни более 900 000 жителей этой страны, привела к перемещению 5 миллионов человек. За период с 2002 по 2006 гг. более 4 миллионов беженцев нашли временное пристанище в Анголе. Сегодня на страны Африки приходится половина от общемирового количества внутренних мигрантов. Судан, Демократическая Республика Конго и Сомали, где обосновались по 7 миллионов беженцев, входят в число стран, где насчитывается наибольшее в мире количество внутренних мигрантов.
ООН и УВКБ не остаются в стороне от происходящего: в 2009 году по их инициативе Африканский союз принял Конвенцию о защите внутренних мигрантов и оказании им помощи (Кампальская конвенция). Согласно этому документу, обязательному для исполнения, власти африканских стран должны предупреждать вынужденные перемещения, а также защищать мигрантов на континенте и оказывать им содействие. Конвенция, ратифицированная двадцатью пятью государствами Африки, вступила в силу в 2012 году.
Опубликовано в воскресном номере за 10 – 16 декабря 2020 года.